首部卫健“基本法”：鼓励社会办医，支持基层医疗，强化健康促进

《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》(下称《促进法》)作为卫生健康领域第一部基础性、综合性的法律，是公民卫生健康权益保障的重大突破，2019年12月28日经十三届全国人大常委会第十五次会议表决通过，于2020年6月1日实施。

该法律自2017年12月面世以来，至今在全国人大常委会经历了4次审议，3次征求社会公众意见。笔者比较关注的社会办医、基层医疗、健康促进等方面，都有了明确的说法。

一、加大了社会办医的鼓励和支持力度

作为我国医疗卫生服务体系的重要组成部分，社会办医近年来快速发展，但是服务量仍然偏小。全国医疗机构有100万家，其中非公立医疗机构已达52.3万余家，占全国医疗机构总数的52.3%以上。全国约有3万多家医院，非公立医院已经有2.1万余家，占比65%，数量占到半数以上，但诊疗量、服务量仅占20%左右，也就是说数量过半，占六成，服务量只有两成。

《促进法》提出，国家采取多种措施，鼓励和引导社会力量依法举办医疗卫生机构，社会力量举办的医疗卫生机构在基本医疗保险定点、重点专科建设、科研教学、等级评审、特定医疗技术准入、医疗卫生人员职称评定等方面享有与政府举办的医疗卫生机构同等的权利。

社会力量举办的非营利性医疗卫生机构按照规定，享受与政府举办的医疗卫生机构同等的税收、财政补助、用地、用水、用电、用气、用热等政策，并依法接受监督管理。

近几年，虽然有很多学者推动医疗市场的“公私合营”、混合所有制改革，《促进法》支持和规范社会力量举办的医疗卫生机构与政府举办的医疗卫生机构开展医疗业务、学科建设、人才培养等合作，但随着相关法律法规的公布，尤其是“魏则西事件”以后，社会资本与公立医院的合作基本处于“清理”状态。考虑到社会办医在实践中仍有诸如人才、管理不足等许多客观限制，各地在社会办医与公立医院合作、收入和利润的分配等方面，还可以进行改革和积极探索。

二、医保定点仍然是关注的焦点

医保是各类医疗机构的生命线之一，在基础医疗保障体系中占据重要地位，也是社会办医的重要收益来源。国家卫生健康委牵头，联合国家十部委印发《关于促进社会办医持续健康规范发展的意见》推出了一系列鼓励支持政策。明确提出，将更多符合条件的社会办医纳入定点，进一步扩大社会办医纳入医保定点覆盖面。

《促进法》明确基本医疗保险基金支付范围由医疗保障主管部门组织制定，并应当听取卫生健康主管部门等的意见，医疗保障主管部门应当对纳入支付范围的基本医疗保险药品目录等组织开展循证医学和经济性评价，并应当听取卫生健康主管部门等有关方面的意见。

艾力彼医院管理研究中心发布的《社会办医医院生存与发展研究》显示，57.96%的社会办医医院医保收入占总收入超过50%。因为对于医保的依赖，五成以上的社会办医医院在药品零加成后利润下降大于10%。

截至2018年底，全国共有医保定点医疗机构19.35万家，其中非公立定点医疗机构6.2万家，占比32.1%。2015年到2018年间，医保定点的非公立定点医疗机构从3.1万家增加到6.2万家，数量翻了一番。在医保基金总额基本固定的情况下，医保定点机构的快速增长无疑增加了医保基金的压力和风险。

三、民生为本，关注基层医生和分级诊疗

乡村医生是亿万农民健康的守门人。近年来，村医队伍建设取得了很大成绩，但还面临着队伍不稳、业务能力不强、待遇保障偏低等问题。《促进法》明确了国家建立县乡村上下贯通的乡村卫生人员职业发展机制，提出完善对乡村医生的多渠道补助机制。这对于强基层的导向非常鲜明。

同时，在多渠道的补助之外，还应加入“服务收入保障机制”的内容。基层医生的身份应有保障，将村卫生室转为乡镇卫生院的派出机构，乡镇卫生院与乡村医生签订聘用劳动合同，乡村医生身份由个体转变为乡镇卫生院聘用职工，统一实行基本工资加绩效工资制度;对基层医疗机构实行公益一类、公益二类事业单位管理，将乡村医生编制全部并入乡镇卫生院编制管理等。

实际上，乡村卫生人员是分级诊疗网络的网底，关注他们就是对于分级诊疗网络人才的关注，是对分级诊疗的重视。近期，国务院深化医药卫生体制改革领导小组要求在全国推广福建和三明医改经验，把改革经验上升为法律条文，也体现出立法坚持与改革相衔接的鲜明导向。

坚持“三医联动”改革是新医改推向纵深的关键所在。《促进法》还新增规定，县级以上人民政府应当组织卫生健康、医疗保障、药品监督管理、发展改革、财政等部门建立沟通协商机制，加强制度衔接和工作配合，提高医疗卫生资源使用效率和保障水平。

四、首次明确，公民是自己健康的第一责任人

该法律的名称为《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》，健康促进的分量很重，是党和国家非常关注的工作，习近平总书记在全国卫生与健康大会上提到，没有全面健康就没有全面小康。从被动到主动，虽仅一字之差，却是每个个体健康意识崛起的重要一步，更是健康中国共建共享的一大步。

多项“制度”被写进这部法律。例如，国家建立健康教育制度，保障公民获得健康教育的权利，提高公民的健康素养。在健康促进章节，有关学校体育、全民健身的内容也得到进一步充实。各级人民政府应当完善健康促进工作体系，推进全民健身，学校应当按照规定开设体育与健康课程，组织学生开展广播体操、眼保健操等活动，县级以上人民政府教育主管部门应当按照规定将学生体质健康水平纳入学校考核体系，国家鼓励单位体育场地设施向公众开放。

当然仅仅通过法律确定公民是自己健康的第一责任人，这是不够的，关键是健康意识的提升、健康设施的完善、健康素养的改变、健康习惯的养成等等。

一方面，各级各类的医疗机构、卫生机构都有社会责任，从以看病治病为中心到以健康为中心，各级各类机构也应该承担更多的健康传播的责任，以满足民众的健康“需与要”。

另一方面，提高健康素养水平是公认的维持全民健康的最经济有效的策略。具备基本健康素养水平者，既能掌握基本健康防病知识，知道如何开展自我健康管理，这对个体和社会，都有重大意义。关注健康信息，积极主动地获取健康信息，提高理解、甄别和应用健康信息的能力，养成健康文明的生活方式，真正成为自己健康的主人，才能变被动医疗为主动管理，落实大卫生、大健康观念。

现行卫生与健康领域的法律共有13部，但都是具体针对某一方面的专门法律，缺少一部带有基本性、支架性的法律来统领。基本医疗卫生与健康促进法搭起卫生健康领域制度体系的“四梁八柱”，体现了卫生健康工作理念从以治病为中心到以人民健康为中心的转变。该法及时出台，有利于巩固医改成果、发展医疗卫生与健康事业、提升公民全生命周期健康水平，对于推进健康中国建设具有重要意义。促进法是法律体系建设的重要突破，特别是对于贯彻党的十九届四中全会精神，推进卫生与健康领域治理体系和治理能力现代化，具有十分重要的意义。